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發改委公布的13個PPP項目典型案例

來源:中國PPP知行匯 發布人:陳祖財 人氣: 發布時間:2017-06-26 13:28:15
  13個PPP項目案例涉及設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域,涵蓋BOT、TOT、BOO等多種操作模式。這些項目是各地引入市場機制、推進PPP模式的有益探索,在社會資本選擇、交易結構設計、回報機制確定等方面具有一定參考價值,有關各方在參與和開展PPP項目時可積極學習借鑒。

  一、北京地鐵4號線項目(詳)

  1、項目概況

  北京地鐵4號線是北京市軌道交通路網中的主干線之一,南起豐臺區南四環公益西橋,途經西城區,北至海淀區安河橋北,線路全長28.2公里,車站總數24座。4號線工程概算總投資153億元,于2004年8月正式開工,2009年9月28日通車試運營,目前日均客流量已超過100萬人次。

  北京地鐵4號線是我國城市軌道交通領域的首個PPP項目,該項目由北京市基礎設施投資有限公司(簡稱“京投公司”)具體實施。2011年,北京金準咨詢有限責任公司和天津理工大學按國家發改委和北京市發改委要求,組成課題組對項目實施效果進行了專題評價研究。

  評價認為,北京地鐵4號線項目順應國家投資體制改革方向,在我國城市軌道交通領域首次探索和實施市場化PPP模式,有效緩解了當時北京市政府投資壓力,實現了北京市軌道交通行業投資和運營主體多元化突破,形成同業激勵的格局,促進了技術進步和管理水平、服務水平提升。從實際情況分析,4號線應用PPP模式進行投資建設已取得階段性成功,項目實施效果良好。

  2、運作模式

  (1)具體模式

  4號線工程投資建設分為A、B兩個相對獨立的部分:A部分為洞體、車站等土建工程,投資額約為107億元,約占項目總投資的70%,由北京市政府國有獨資企業京投公司成立的全資子公司四號線公司負責;B部分為車輛、信號等設備部分,投資額約為46億元,約占項目總投資的30%,由PPP項目公司北京京港地鐵有限公司(簡稱“京港地鐵”)負責。京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創集團按2:49:49的出資比例組建。

  4號線項目竣工驗收后,京港地鐵通過租賃取得四號線公司的A部分資產的使用權。京港地鐵負責4號線的運營管理、全部設施(包括A和B兩部分)的維護和除洞體外的資產更新,以及站內的商業經營,通過地鐵票款收入及內商業經營收入回收投資并獲得合理投資收益。

  30年特許經營期結束后,京港地鐵將B部分項目設施完好、無償地移交給市政府指定部門,將A部分項目設施歸還給四號線公司。

  (2)實施流程

  4號線PPP項目實施過程大致可分為兩個階段,第一階段為由北京市發改委主導的實施方案編制和審批階段;第二階段為由北京市交通委主導的投資人競爭性談判比選階段。

  經市政府批準,北京市交通委與京港地鐵于2006年4月12日,正式簽署了《特許經營協議》。

  (3)協議體系

  特許經營協議是PPP項目的核心,為PPP項目投資建設和運營管理提供了明確的依據和堅實的法律保障。4號線項目特許經營協議由主協議、16個附件協議以及后續的補充協議共同構成,涵蓋了投資、建設、試運營、運營、移交各個階段,形成了一個完整的合同體系。

  (4)主要權利義務的約定

  北京市政府

  北京市政府及其職能部門的權利義務主要包括:

  建設階段:負責項目A部分的建設和B部分質量的監管,主要包括制定項目建設標準(包括設計、施工和驗收標準),對工程的建設進度、質量進行監督和檢查,以及項目的試運行和竣工驗收,審批竣工驗收報告等。

  運營階段:負責對項目進行監管,包括制定運營和票價標準并監督京港地鐵執行,在發生緊急事件時,統一調度或臨時接管項目設施;協調京港地鐵和其他線路的運營商建立相應的收入分配分賬機制及相關配套辦法。

  此外,因政府要求或法律變更導致京港地鐵建設或運營成本增加時,政府方負責給予其合理補償。

  京港地鐵

  京港地鐵公司作為項目B部分的投資建設責任主體,負責項目資金籌措、建設管理和運營。為方便A、B兩部分的施工銜接,協議要求京港地鐵將B部分的建設管理任務委托給A部分的建設管理單位。

  運營階段:京港地鐵在特許經營期內利用4號線項目設施自主經營,提供客運服務并獲得票款收入。協議要求,京港地鐵公司須保持充分的客運服務能力和高效的客運服務質量,同時須遵照《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》的規定,建立安全管理系統,制定和實施安全演習計劃以及應急處理預案等措施,保證項目安全運營。

  在遵守相關法律法規,特別是運營安全規定的前提下,京港地鐵公司可以利用項目設施從事廣告、通信等商業經營并取得相關收益。

  3、借鑒價值

  (1)建立有力的政策保障體系

  北京地鐵4號線PPP項目的成功實施,得益于政府方的積極協調,為項目推進提供了全方位保障。

  在整個項目實施過程中,政府由以往的領導者轉變成了全程參與者和全力保障者,并為項目配套出臺了《關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施意見》等相關政策。為推動項目有效實施,政府成立了由市政府副秘書長牽頭的招商領導小組;發改委主導完成了四號線PPP項目實施方案;交通委主導談判;京投公司在這一過程中負責具體操作和研究。

  (2)構建合理的收益分配及風險分擔機制

  北京地鐵4號線PPP項目中政府方和社會投資人的順暢合作,得益于項目具有合理的收益分配機制以及有效的風險分擔機制。該項目通過票價機制和客流機制的巧妙設計,在社會投資人的經濟利益和政府方的公共利益之間找到了有效平衡點,在為社會投資人帶來合理預期收益的同時,提高了北京市軌道交通領域的管理和服務效率。

  票價機制

  4號線運營票價實行政府定價管理,實際平均人次票價不能完全反映地鐵線路本身的運行成本和合理收益等特征。因此,項目采用“測算票價”作為確定投資方運營收入的依據,同時建立了測算票價的調整機制。

  以測算票價為基礎,特許經營協議中約定了相應的票價差額補償和收益分享機制,構建了票價風險的分擔機制。如果實際票價收入水平低于測算票價收入水平,市政府需就其差額給予特許經營公司補償。如果實際票價收入水平高于測算票價收入水平,特許經營公司應將其差額的70%返還給市政府。

  客流機制

  票款是4號線實現盈利的主要收入來源,由于采用政府定價,客流量成為影響項目收益的主要因素。客流量既受特許公司服務質量的影響,也受市政府城市規劃等因素的影響,因此,需要建立一種風險共擔、收益共享的客流機制。

  4號線項目的客流機制為:當客流量連續三年低于預測客流的80%,特許經營公司可申請補償,或者放棄項目;當客流量超過預測客流時,政府分享超出預測客流量10%以內票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。

  4號線項目的客流機制充分考慮了市場因素和政策因素,其共擔客流風險、共享客流收益的機制符合軌道交通行業特點和PPP模式要求。

  (3)建立完備的PPP項目監管體系

  北京地鐵4號線PPP項目的持續運轉,得益于項目具有相對完備的監管體系。清晰確定政府與市場的邊界、詳細設計相應監管機制是PPP模式下做好政府監管工作的關鍵。

  4號線項目中,政府的監督主要體現在文件、計劃、申請的審批,建設、試運營的驗收、備案,運營過程和服務質量的監督檢查三個方面,既體現了不同階段的控制,同時也體現了事前、事中、事后的全過程控制。

  4號線的監管體系在監管范圍上,包括投資、建設、運營的全過程;在監督時序上,包括事前監管、事中監管和事后監管;在監管標準上,結合具體內容,遵守了能量化的盡量量化,不能量化的盡量細化的原則。

  二、合肥污水處理廠資產權益轉讓

  合肥市王小郢污水處理廠是安徽省第一座大型城市污水處理廠,也是當時全國規模最大的氧化溝工藝污水處理廠。項目分兩期建設,日處理能力合計30 萬噸,建設總投資約3.2 億元。污水廠建成后曾獲得市政魯班獎,是建設部指定的污水處理培訓基地和亞行在中國投資的“示范項目”,為巢湖污染綜合治理發揮了重要作用。

  經公開招標確定的中標人依法成立項目公司。市建委與項目公司簽署《特許權協議》,代表市政府授予項目公司污水處理廠的特許經營權,特許期限23 年;合肥城建投公司與項目公司簽署《資產轉讓協議》,落實項目轉讓款的支付和資產移交事宜;市污水處理管理處與項目公司簽署《污水處理服務協議》,結算水費并進行監管。

  三、大理生活垃圾處置城鄉一體化

  2010 年10 月,大理市以BOT(投資建設-運營-移交)方式,引進重慶三峰環境產業集團公司,采用德國馬丁SITY2000 逆推傾斜式爐排爐焚燒發電處理工藝,投資4.2 億元建設一座垃圾焚燒發電廠;2012 年6 月,大理市公開招標以BTO(投資建設-移交-運營)方式引進重慶耐德新明和公司,采用先進、成熟的上投料式水平直接壓縮加大型拉臂鉤車轉運的處理工藝,投資1.1 億元建設10 座大型垃圾壓縮中轉站。此外,各區鎮積極探索,采用承包、租賃等方式,通過公開招投標,將城鄉生活垃圾收集清運工作推向市場。

  全市城鄉生活垃圾按照統一流程,通過收集、轉運、處理三個環節進行處置。收集清運環節由各區鎮負責,用自行投資、承包的垃圾車及配發的垃圾收集車將生活垃圾收集至環洱海10 座垃圾中轉站,經壓縮裝箱后,全程密閉轉運至垃圾焚燒廠進行焚燒發電、無害化處理。最終實現收集清運全覆蓋、壓縮轉運全封閉、焚燒發電資源化。

  四、固安工業園區新型城鎮化項目

  2002 年固安縣政府決定采用市場機制引入戰略合作者,投資、開發、建設、運營固安工業園區。同年6 月,通過公開競標,固安縣人民政府與華夏幸福基業股份有限公司(簡稱“華夏幸福公司”)簽訂協議,正式確立了政府和社會資本(PPP)合作模式。按照工業園區建設和新型城鎮化的總體要求,采取“政府主導、企業運作、合作共贏”的市場化運作方式,傾力打造“產業高度聚集、城市功能完善、生態環境優美”的產業新城。目前,雙方合作范圍已拓展至固安新興產業示范區和溫泉休閑商務產業園區。

  固安工業園區在方案設計上充分借鑒了英國道克蘭港口新城和韓國松島新城等國際經典PPP合作案例的主要經驗,把平等、契約、誠信、共贏等公私合作理念融入固安縣政府與華夏幸福公司的協作開發和建設運營之中。

  五、江西峽江水利樞紐工程項目

  江西峽江水利樞紐工程概算總投資992,216 萬元,其中,中央預算內投資定額補助288,000萬元,江西省省級財政負責安排113,700萬元,其他渠道落實資金590,516萬元。該工程于2009年開始施工準備,2010 年樞紐主體工程開工。2013年,順利通過了一期下閘蓄水階段驗收,首臺(9#機)水輪發電機組具備發電條件,如期實現了工程控制性節點目標。2014 年,三期圍堰完成拆除施工,18 孔泄水閘全部投入度汛過流。目前,9 臺發電機組全部并網發電,累計發電量超過4.8 億度,發揮了防洪、發電、等綜合效益。

  2010 年,經江西省政府授權,江西省水利廳與中國電力投資集團公司江西分公司、江西省水利投資集團公司簽署《江西省峽江水利樞紐工程水電站出受讓合同》,出讓水電站經營權50 年,受讓方出資39.16 億元在工程建設期內支付。

  六、酒泉市城區熱電聯產集中供熱項目

  酒泉城區熱電聯產集中供熱工程設計以國電酒泉熱電廠兩臺330 兆瓦發電機組作為供熱主熱源;項目敷設城區一級管網總長度70.48 公里,新建中繼泵站及調度中心1 座,新建換熱站 9 座,改建換熱站34 座,設計供熱面積達 888 萬平方米。總投資約4.4 億元。

  2010 年5 月熱源及管網改造工程開工,2011 年底完成投資1.3 億元,建成一級供熱管網24 公里,改建換熱站1 座,實現集中供熱面積23 萬平方米;2012-2013 年度接供面積354.73 萬平方米;2013-2014 年度接供面積480.99 萬平方米。截至2014-2015 年度供熱期,本項目已基本達到了設計的888 萬平方米的供熱面積。

  七、陜西南溝門水利樞紐工程項目

  該工程于2011 年全面開工建設。截至目前,該工程前期供電工程、道路工程、導流泄洪洞工程已投入使用。大壩工程于2014 年6 月完成大壩填筑(壩高65 米),8 月通過大壩安全鑒定,12 月順利下閘蓄水。引水發電洞、溢洪道、電站、引洛入葫輸水隧洞、馬家河低壩引水樞紐等工程基本完工。

  該項目概算總投資19.21 億元,其中資本金 54,540 萬元、貸款137,560 萬元。為解決項目建設資金問題,延安市于 2009年批準成立延安水務投資建設有限責任公司,作為政府投資主體,與陜西延長石油投資有限公司和華能國際電力開發公司按 40%:30%:30% 比例出資 54,540 萬元資本金,組建延安南溝門水利樞紐工程有限責任公司作為項目法人,負責南溝門水利樞紐工程建設運營管理。

  八、深圳大運中心項目

  大運中心含“一場兩館”,即體育場、體育館和游泳館,總投資約41 億元,位于深圳龍崗中心城西區。大運中心工程量巨大,南北長約1050 米,東西寬約990 米,總用地面積52.05 萬平方米,總建筑面積29 萬平方米,場平面積相當于132 個標準足球場。其中,體育場總體高度53 米,地上建筑五層,地下一層,于2010 年底完工,成為深圳地標性建筑。

  本項目采用ROT 模式,即龍崗區政府將政府投資建成的大運場館交給佳兆業集團以總運營商的身份進行運營管理,雙方40 年約定期限屆滿后,再由佳兆業將全部設施移交給政府部門。

  九、蘇州市吳中靜脈園垃圾焚燒發電項目

  2003 年9 月,蘇州市政府與光大國際簽署了垃圾焚燒發電廠一期項目BOT 合作協議,項目特許經營期為25.5 年(含建設期)。2006 年7 月,蘇州垃圾焚燒發電一期項目建成并正式投運,蘇州市生活垃圾處置格局由傳統的、單一的填埋處置形式,轉變為“填埋為主、焚燒為輔”的形式。

  項目分三期采用BOT 方式建設,其中一期工程項目特許經營期為25.5 年(含建設期),二期工程特許經營期23 年,三期工程設定建設期兩年,并將整體項目合作期延長3 年,至2032 年。

  十、天津市北水業公司部分股權轉讓項目

  天津市自來水集團有限公司對天津市北水業有限公司的49%國有股權向社會進行公開轉讓,以吸引社會資本參與天津市政公用設施投資建設。北水業公司49%股權評估值約6.98億元,掛牌價為9億元。

  天津自來水集團通過向合格的社會投資者轉讓所持有的天津市北水業公司49%股權,與股權受讓方組建產權多元化的有限責任公司(稱“合營公司”)。合營公司在完成工商登記變更設立后,天津市政府(或其授權機構)與合營公司簽署特許經營協議,授予合營公司在營業區域內經營自來水業務的特許經營權,期限30年。期滿后,合營公司原有供水區域內的全部資產無償移交給政府或政府指定機構,并確保資產完好、滿足正常供水要求。

  十一、渭南市天然氣利用工程項目

  2008 年11 月,渭南市臨渭區新型工業化管理辦公室與渭南市天然有限公司簽署項目建設投資合同書,同意渭南市天然氣有限公司在渭南市臨渭區新型工業項目區投資建設天然氣配送項目(現更名為經開區天然氣利用工程)。

  2013 年 4 月,臨渭工業集中區開發有限責任公司與渭南市天然氣有限公司簽署渭南市臨渭工業集中區天然氣利用工程項目投資合同書。同意渭南市天然氣有限公司全額投資建設渭南臨渭工業集中區天然氣利用工程建設項目,在該項目實施的過程中,協助辦理投資項目的有關法定許可手續,由“渭南市天然氣有限公司”特許經營,經營期限30 年。

  十二、張家界市楊家溪污水處理廠項目

  楊家溪污水處理廠是湖南省政府列入全省污水處理設施建設三年行動計劃、2008 年必須開工、2009 年必須建成的污水處理項目,也是張家界市2008年十七個重點建設工程之一。

  張家界楊家溪污水處理廠采用 BOT 的方式進行建設、運營和維護。由湖南首資有限公司100%出資成立張家界首創水務有限責任公司負責項目的具體運營。張家界市人民政府授權張家界市住房和城鄉建設局與張家界首創水務有限責任公司簽署了《張家界楊家溪污水處理廠BOT 項目特許經營協議》就特許經營、項目的建設、運營、維護、雙方的權利義務、違約責任、終止補償等內容進行約定。

  十三、重慶涪陵至豐都高速公路項目

  項目于2008 年4 月啟動投資人招標,采用“BOT+EPC”投融資模式,經招標確定中交路橋集團國際建設股份有限公司為項目投資人。經市政府授權,由市交委于2008 年8 月與投資人簽訂項目投資協議,約定由項目投資人根據項目規劃和政府相關要求完成項目投資建設和運營管理。

  項目投資協議簽署后,投資人根據項目投資協議的要求成立項目公司,具體負責項目的投資建設和經營管理。經市政府授權,市交委于2009 年5 月與項目公司簽署項目特許權協議,授予項目公司投資建設和經營管理重慶涪陵至豐都高速公路項目的特許權利。根據協議授權,項目公司開展項目核準、勘察設 計、征地拆遷、融資安排、工程建設等項目投資建設工作。

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